El 14 de junio de 2024 mediante Acuerdo 927, el Concejo D.C. aprobó el “Plan de Desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito Capital 2024-207 - Bogotá Camina Segura” del Alcalde Carlos Fernando Galán. En cumplimiento de las metas aprobadas en el marco del PDD, en su Objetivo Estratégico No.1 – Bogotá avanza en seguridad, la Secretaría Distrital del Hábitat (SDHT) de Bogotá, adelanta el presente documento en el cual se desarrolla la “Estrategia Revitalización de Hábitat (ERH)” de la ciudad Bogotá.
El documento consta de una introducción y ocho secciones. El Capítulo 2 describe algunos antecedentes asociados a la adopción de medidas por parte de la ciudad para alcanzar transformaciones urbanas, incluida la revitalización desde dos niveles: política pública y los instrumentos, y diseño y ejecución de proyectos urbanos. Además, desarrolla un diagnóstico de ciudad identificando tres vulnerabilidades (climática y medioambiental, social y económica, y de hábitat y vivienda) y que soportan la construcción de la narrativa de revitalización que acá se expone. El Capítulo 3, introduce el concepto de la revitalización desde el enfoques de la ecología, las instituciones y la dimensión socioeconómica, posteriormente repasa el marco normativo distrital de revitalización, y finalmente analiza el concepto de la vivienda y su rol en este contexto como vehículo esencial para la superación de la pobreza y para alcanzar el bienestar. El Capítulo 4 presenta las conclusiones del documento, resalta la importancia de una coordinación intersectorial eficaz, e identifica distintos tipos de gestión urbana que han surgido como respuesta a los desafíos de Bogotá, y sugiere una tercera vía, ‘la revitalización de las pequeñas obras y los grandes acuerdos comunitarios’. Finalmente, el Capítulo 5 expone el Manifiesto de revitalización, a través una declaratoria.
Para el año 2050, casi el 70% de la población mundial residirá en ciudades, ejerciendo una presión sin precedentes sobre el hábitat. En regiones como América Latina y el Caribe esta situación es aún más crítica, hoy en Colombia casi 80% vive en centros urbanos. Las ciudades son el escenario en donde convergen los desafíos globales, desde la degradación ambiental, la pérdida de biodiversidad, el estrés hídrico y el cambio climático hasta la pobreza extrema, las desigualades y la falta de acceso a bienes públicos, a equipamientos y a la vivienda. Pese a lo anterior, las ciudades son también la “fuente de soluciones a los problemas a que se enfrenta nuestro mundo en la actualidad, y no su causa” (ONU-Hábitat, 2016). Con más del 80% del PIB global generado en áreas urbanas, su desarrollo bien gestionado, puede generar crecimiento económico, incrementar la productividad, fomentar la innovación, fortalecer los tejidos sociales y ampliar las libertades individuales. Las ciudades son sinónimo de oportunidades, atraen las mejores capacidades y facilitan comportamientos ciudadanos constructivos. Sin embargo, ¿cómo mantener las ciudades competitivas y retener los talentos?, ¿cómo ofrecer oportunidades y acceso para todos?, o ¿cómo reducir su vulnerabilidad (ambiental, social, económica, urbana)?. El entorno global experimenta síntomas de ‘policrisis’ con perspectivas de ralentización del crecimiento, alta incertidumbre y fragilidad (Banco Mundial, 2024).
Al igual que las grandes ciudades del mundo, Bogotá (una ciudad-región con cerca de 12 millones de habitantes), no es ajena a ‘cuestiones’ cada vez más complejas, interconectadas y apremiantes. Por primera vez se evidencia una tendencia en la disminución de población producto de factores como el aumento en la esperanza de vida, caídas en las tasas de fecundidad, y flujos migratorios, principalmente intermunicipales (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2024). Se suma a esto retos como la expansión de huella urbana, el crecimiento en ausencia de pago de cargas urbanísticas, el consumo de suelo acelerado y la escasez de suelo habilitado, la alta vulnerabilidad de los ecosistemas de soporte por la variabilidad climática, la fragilidad de sistemas de servicios urbanos en territorios determinados por dinámicas informales y obsolescencia de infraestructura de barrios de origen formal por aumento de densidades o vetustez, la disminución en la composición de los hogares en tándem con la demanda creciente por espacios habitacionales de menor tamaño, y la mayor necesidad de provisión de bienes y servicios en infraestructura urbana.
Políticas públicas y proyectos urbanos
En respuesta a estos desafíos, la ciudad ha venido adoptando medidas en los últimos años desde diferentes niveles. Por un lado, desde la formulación y adopción de políticas públicas e instrumentos asociados al ordenamiento territorial, el cambio climático y el hábitat, y por el otro, desde el diseño, la estructuración e implementación de proyectos urbanos.
Política pública e instrumentos: Con la adopción del reciente “Plan de Ordenamiento Territorial (POT) - Bogotá Reverdece 2022-2035” - Decreto 555 de 2021, el Distrito le apostó a una ciudad compacta, densa, y de usos mixtos, que promueve un modelo de ocupación territorial y social equilibrado. Este nuevo modelo le apuntó a la construcción de un hábitat vinculado al entorno físico y ambiental y de la vivienda; un hábitat resiliente al cambio climático y reverdecido, y al uso racional y controlado de los recursos naturales. Asimismo, hizo una gran énfasis en los conceptos de proximidad y del cuidado, y en la mejora de las relaciones funcionales de la ciudad-región. Segundo, el Distrito mediante el Conpes 7820 de 2023 adoptó “Plan de Acción Climática (PAC)” que establece los mecanismos para enfrentar la crisis climática, proyectando una ciudad carbono neutral y resiliente al cambio climático a 20250. La ciudad cuenta además con el Conpes D.C. 35 de 2023, el cual establece la “Política Pública Distrital de Economía Circular 2023-2040 (PDEC)” e identificó como problema central la “prevalencia de modelos de economía lineal basados en la extracción y transformación de recursos para la producción y consumo de bienes y servicios y la inadecuada gestión de residuos” (2023). El objetivo central de la política es realizar la transición hacia la economía circular para el desarrollo sostenible de Bogotá, fomentar la economía circular a través de hábitos, prácticas, actitudes y estilos de vida sostenibles, promoviendo en los actores económicos de la ciudad, las modalidades y patrones de producción y consumo encaminados a la circularidad, dinamizando la gestión del ciclo de los materiales en su aprovechamiento, tratamiento y valorización, y fortaleciendo la gobernanza y la gestión del conocimiento para la transición hacia la economía circular. La SDHT, por su lado, ha dispuesto un robusto abanico de políticas e instrumentos que se alinean con el modelo territorial del POT para el corto, mediano y largo plazo de la ciudad: El Decreto 561 de 20222 que adopta la “Política Pública de Gestión Integral del Hábitat de Bogotá 2022-2031 (PGIH)” tiene como objetivo general el mejoramiento de la calidad del hábitat urbano y rural de la ciudad por medio de una gestión integral del territorio, de la producción y acceso a soluciones habitacionales, soportada en criterios de desarrollo territorial, equidad, sostenibilidad ambiental y eficiencia institucional. Segundo, el “Plan del Hábitat y Servicios Públicos (PHSP)” - Decreto 615 de 2023 que busca concretar estrategias de gestión integral del hábitat en materia de producción y calidad de la vivienda con soportes territoriales y de prestación de los servicios públicos al año 2035, y la “Política pública de Servicios Públicos” - Decreto 233 de 2023, que tiene realizar la transición de un modelo lineal a uno que integre el concepto de economía circular en el manejo de sus recursos naturales y la prestación eficiente e inteligente de los servicios públicos. Adicionalmente, se cuenta con el “Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y los Planes de Intervención para el Mejoramiento Integral (PIMI)” y más recientemente con el Decreto 431 de 2024, el cual adopta los lineamientos para la ejecución de la política de vivienda y establece los mecanismos para la asignación de subsidios en el marco de los programas de promoción y acceso a soluciones habitacionales para contribuir a la reducción del déficit habitacional.
Proyectos urbanos: Con el fin de fortalecer sus capacidades y mejorar la calidad de vida de los habitantes, Bogotá lleva décadas orientando la activación y el desarrollo de territorios deficitarios y de áreas de oportunidad. La ciudad ha promovido y ejecutado un sinnúmero de proyectos urbanos que contribuyen al mejoramiento de los atributos físicos, económicos o ambientales de la capital (SDHT, 2024). Pese a esto, pocas intervenciones han logrado detonar y/o desencadenar procesos de revitalización urbana de alto impacto. En ocasiones, esto obedece a que el enfoque aislado y fragmentado impide apalancar el desarrollo, y por el contrario, termina por fracturar la ciudad ya construidas ampliándose así las brechas de distribución socio-espacial. A esto se suma la ineficiencia de articulación, ejecución y entrega con duplicidad de esfuerzos a nivel institucional y dispersión de recursos de inversión (focalizando proyectos de bajo impacto) que en últimas termina por minar la confianza ciudadana.
Como primera conclusión, la SDHT reconoce: (i) desde la óptica de los instrumentos de política, su relevancia para sentar las bases y avanzar hacia un ‘cambio de paradigma urbano territorial’, no solo en la forma en que nos relacionamos con el territorio, sino en la manera en que cuidamos de él y lo intervenimos; y (ii) desde la óptica de los proyectos urbanos, que estos tienen el potencial y la función de concretar la política pública, crear oferta y atender la demanda, así como, de forma coordinada, impactar el territorio legitimando un proyecto ciudadano inclusivo que haga partícipe a los bogotanos desde la escala local y maximice su nivel de incidencia, y (iii) que la ejecución repetida y de la mano de las comunidades de pequeñas obras enfocadas a mejorar la calidad de vida de los habitantes, diseñando y mejorando el stock público (como lo fueron las obras con saldo pedagógico) con énfasis a la adaptación al cambio climático son también un gran proyecto urbano.
Un diagnóstico basado en las ‘Vulnerabilidades’
Existe la necesidad de construir una ‘Estrategia Revitalización de Hábitat (ERH)’ que le permita a Bogotá enfrentar y superar aquello que le ha llevado a reconocerse como ‘vulnerable’. Este documento reconoce múltiples asimetrías (ambientales, socioeconómicas, urbanas), y ‘desequilibrios territoriales del hábitat’. Se identifican tres ‘Vulnerabilidades’ y sugiere que su reversión es viable desde un nuevo enfoque de revitalización. Por último, en la construcción de esta nueva narrativa la SDHT reconoce la importancia de construir entornos que promuevan el bien-estar y la igualdad de las oportunidades, y exalta además el rol del Estado como uno esencial para orientar el acceso a la vivienda y a bienes urbanos para todos, atendiendo especialmente a los más vulnerables.
Gráfica X. Vulnerabilidad VS Oportunidades desde el enfoque de la Revitalización
VULNERABILIDAD #1 - Climática y Ambiental
Bogotá es la segunda ciudad del país con mayor vulnerabilidad al cambio climático, y que cerca del 15.5% del área nacional se ubica en rangos de Vulnerabilidad Alta y Muy Alta (IDEAM, 2017 en Conpes 7820, 2023). Durante los últimos años, la ciudad ha presenciado un aumento de eventos climáticos atípicos, subidas de temperatura y sequías, islas de calor que afectan zonas las endurecidas, más de 200 episodios que excedieron los niveles de calidad de aire, incendios forestales en los cerros, movimientos en masa que afectan los asentamientos informales en zonas de alto riesgo no mitigable y déficit de almacenamiento de agua (90 millones m3) para atender la demanda requerida (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2024).
Producto de los desajustes geográficos sobre el ciclo hídrico del abastecimiento de agua de la ciudad, los bogotanos han experimentado racionamiento de agua durante el 2024. El IDEAM ha advertido un incremento en la temperatura y cambios en el régimen de lluvias de manera diferenciada a lo largo y ancho del territorio. Según el análisis del ‘Índice de Riesgo Climático’ (IRC), en el largo plazo se prevé un aumento de precipitación (20% a 30%) hacia el occidente de la zona urbana de la capital para el año 2040, lo que aumentará el riesgo de inundaciones en localidades como Suba, Engativá, Bosa, Kennedy y Fontibón. A su vez, se estima una disminución (-20% a -10%) de las precipitaciones en la parte oriental. Estas zonas presentan un IRC alto, siendo especialmente vulnerables debido a su proximidad a cuerpos hídricos, además se estima “que 6.719 personas y el 30 % del área urbana se encuentran en amenaza de inundación, y coinciden con las localidades que presentan mayores índices de pobreza y densidad poblacional” (SDA, 2022). Conviene entonces, analizar la componente del agua en su ciclo completo y considerar el saneamiento del río Bogotá y su cuenca.
Cerca de 30% de la ciudad construida es de origen informal, con el agravante que 95% de las zonas que monitorea la SDHT se encuentran localizadas en zona de riesgo no mitigable. La clasificación de suelos, incluidos los de protección por riesgo está dada por el Decreto 555 de 2021 que indica cuales son las áreas de alto riesgo no mitigable; zonas que presentan una alta probabilidad para que allí se generen pérdidas humanas, de infraestructura, entre otros. Además del fortalecimiento de la capacidad de respuesta y el control normativo parala construcción, la gestión del riesgo cuenta con el reasentamiento de las familias como uno de los mecanismos más efectivos (IDIGER, 2024), para garantizar la seguridad de los hogares vulnerables, y promover habitas seguros y resilientes. Asociado a la vulnerabilidad del medio ambiente se suma el enfoque convencional para la prestación de los servicios públicos, el cual, en contravía a lo dispuesto en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y en el Acuerdo de París, históricamente le apostó a un modelo económico lineal, basado en ‘tomar-hacer-desechar’, “(...) extractivista y responsable en gran medida del cambio climático y el agotamiento de los recursos” (SDHT, 2023).
Box 1. La ‘Vulnerabilidad: Climática y ambiental’ desde la revitalización
Para abordar esta vulnerabilidad es preciso transitar hacia un ‘nuevo paradigma’ que reduzca la vulnerabilidad, y nos permita relacionarnos y transformar el territorio bajo nuevos patrones de concepción, producción y uso sostenibles. La ‘transición’ a la densidad y la compacidad propuesta por el POT pasa por cambiar algunos de los paradigmas de cómo habitar y construir ciudadanía. Esta vulnerabilidad, se encuentra fundamentada en la reciprocidad de cuidarnos los unos a los otros. En términos de la ruralidad y los vínculos con lo urbano significa el reconocimiento de la prestación de servicios ecosistémicos de regulación y suelo, de producción y culturales, así como la salvaguarda conjunta complementada con mecanismos de compensación. En términos urbanos requiere un cambio general para revitalizar Bogotá y recuperar sus flujos. Para que lo anterior se concrete es preciso: (i) ajustar las métricas de medición, (ii) innovar con materiales y técnicas constructivas sostenibles, (iii) activar instrumentos novedosos para la preservación de activos ambientales, (iv) cambiar los patrones de consumo, uso y reciclaje para recuperar la conectividad (flujos) y en consecuencia la integridad ecológica y especialmente una acción decidida del estado en la urbanización y reurbanización de la ciudad a construir y por revitalizar. Conviene entonces, considerar los hábitos y niveles de consumo de recursos de la metrópoli, agua, energía, alimentos, territorio, etc.
Reducir la vulnerabilidad climática y ambiental, supone además, avanzar en la implementación de medidas que reduzcan la exposición al riesgo de aquellas familias localizadas en zonas de riesgo no mitigable, a razón de la inundación, remoción en masa y deslizamientos principalmente. En primera medida es vital asegurar una alta capacidad de coordinación intersectorial, además de atender las ordenes de sentencias judiciales o actos administrativos, y actualizar los inventario de zonas de alto riesgo no mitigable así como adelantar actividades de caracterización de los predios de los hogares a reasentar. Durante el periodo 2024-2027 se estima reasentar 3.200 hogares, en cumplimiento las metas establecidas en el PDD, lo que representa un 33% del total de la meta fijada del POT entre los años 2022 hasta 2035.
Respecto del ‘nuevo modelo de economía circular’ y la prestación de los servicios, es necesario promover acciones con una visión regional y planear la expansión futura. Frente al abastecimiento de agua urge brindar claridad sobre el sistema y a la demanda, recuperar las fuentes hídricas, tratar las aguas residuales que vierten de forma directa. En cuenta a la gestión de residuos, concebirlos como ‘materia prima’ y adoptar campañas que faciliten su correcta separación para disminución de las 6 mil ton/día que se producen en la capital (UAESP, 2021). Otras medidas aplicables a todos los servicios, acueducto, energía, gas, es el fomento de esquemas de control de pérdidas y campañas de consumo eficiente, en todos los casos propiciando condiciones de mercado desde el sector público que se apalanquen de capital privado (CAPEX y OPEX) para atender la demanda existente.
VULNERABILIDAD #2 - Económica y Social
Tras la pandemia covid-19, en los últimos años el país, y la capital, han visto la ralentización en su crecimiento económico con caídas en varios sectores incluido el sector constructor. En términos generales, la desaceleración económica, la inflación y el aumento de tasas de interés que se había sostenido ha afectado el cierre financiero de proyectos inmobiliarios, impactando la oferta de empleo (directo e indirecto), y la capacidad de ingreso de los hogares, así como al sector constructor, que representa ~3,3% del PIB de Bogotá, con encadenamientos en 34 de las 68 actividades económicas y que genera cerca de 208 mil empleos directos (SDHT, 2024).
En materia social, los coletazos de la pandemia han persistido haciendo evidente la fragilidad de los hogares en riesgo de pobreza. Tras el covid-19, cerca de un millón de personas cayeron en situación de pobreza monetaria y tres cuartas partes en pobreza extrema, en su mayoría localizados en Ciudad Bolívar, Usme, Bosa, Rafael Uribe Uribe (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2024). Esa condición de pobreza desde el ingreso mantiene una relación directa con el territorio y otras vulnerabilidades que se le asocian. Al respecto de la falta de acceso a oportunidades, los problemas relacionados con los bajos ingresos y las brechas sociales “(...) se pueden acentuar y explicar dados algunos desequilibrios territoriales que hay en la ciudad. Esta es una relación de doble vía en la que los desequilibrios son causa y a la vez efecto de las problemáticas que enfrenta la ciudad, acentuando así la complejidad de los problemas económicos, sociales y ambientales” (Ibid.,2024).
En cuanto a los ‘desequilibrios territoriales’, dos variables del déficit que se destacan y que guardan una estrecha relación con la seguridad, el bienestar y el potencial, el espacio público y los equipamientos. Frente a la primera variable las Unidades de Planeamiento Local (UPL) como Patio Bonito, Edén y Rincón de Suba cuentan con un menor indicador de espacio público efectivo. Frente a la segunda variable “el 80 % de las UPL presenta algún tipo de déficit que se acentúa en las zonas periféricas del suroccidente y noroccidente de la ciudad” (Ibid.,2024). La evidencia sugiere que la distribución desigual de acceso a infraestructuras y servicios de soportes urbanos impide el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, guardando en muchos casos, correlación con el eventual deterioro, aumento de la percepción de inseguridad, la generación de problemas de salud pública, e incluso la estigmatización social que profundiza fracturas en el tejido social.
Box 2. La ‘Vulnerabilidad: Económica y social’ desde la revitalización
Para abordar esta vulnerabilidad es necesario superar el alcance convencional del concepto ‘reactivación’, y en cambio, adoptar el término ‘revitalización’. El enfoque de la revitalización es útil en tanto se ocupa de (i) generar nuevas dinámicas y funcionalidades en el territorio, no solo recuperar las previas, (ii) suele tener un enfoque de largo plazo y estructural; (iii) incorpora aspectos sociales, culturales y ambientales, no sólo económicos; y (iv) aumenta la inversión público-privada en la reconstrucción de la infraestructura local. La revitalización es un mecanismo para ejercer el ‘derecho a la ciudad’, cerrar brechas y reactivar el aparato productivo de la economía. Las intervenciones de revitalización y de mejoramiento (PIMI) que cubrirán 294.700 m², se estima resulten en la creación de 6.549 empleos directos promedio para la ciudad durante el periodo 2024-2027 (SDHT, 2024).
Ahora bien, ¿puede la ‘revitalización’ servir como alternativa para nivelar la cancha de las oportunidades y equilibrar los desbalances de justicia socio-espacial? En el contexto de este documento la respuesta es un rotundo sí. La pobreza entendida como la “privación de las capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos” y las capacidades como las “(...) libertades fundamentales que disfruta (el individuo) para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar” (Sen, 2000). Si se acepta lo anterior, entonces brindar condiciones de hábitat a través de: (i) la reducción de la vulnerabilidad y adaptación de los tejidos públicos, (ii) el acceso a la vivienda digna, (iii) la cobertura y la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, y (iv) la provisión de espacios públicos y equipamientos de calidad, con entornos urbanos seguros, incluyentes y en proximidad, que reviertan los ciclos de privación de las libertades es más un imperativo que una opción. En resumen, la idea central, soportada bajo el marco teórico de Amartya Sen, sugiere poner en marcha acciones que en su conjunto promuevan la revitalización como catalizador de progreso para que los hogares (incluidos los más vulnerables), en última instancia, se desarrollen y alcancen movilidad.
VULNERABILIDAD #3 - Vivienda, Hábitat e Infraestructura Pública
En cuanto a la vivienda, según el POT con base en cifras DANE se estima que en el periodo comprendido entre los años 2022 y 2035, la ciudad enfrentará una necesidad habitacional de 1’067,525 unidades, impulsada por la creación de nuevos hogares y el déficit cuantitativo existente. De acuerdo con el “Plan de Hábitat y Servicios Públicos (PHSP)”, la ciudad está en capacidad de generar 971.404 soluciones habitacionales en las modalidades de Vivienda nueva urbana por desarrollo de mercado (706.318), Proyectos públicos VIP-VIS (75.581), Aprovechamiento de vivienda usada y reúso de edificaciones (132.945), mejoramiento de vivienda urbana (53.530) y rural (3.030), lo que permite cubrir el déficit y la formación de hogares en un 91%.
El ‘gran desafío de la vivienda’ continúa siendo mayúsculo, entre 2014 y 2023, Bogotá registró un promedio de 34,587 iniciaciones anuales, mientras que la formación de nuevos hogares alcanzó 75,444 por año, generando una brecha de 40,857 unidades habitacionales (SDHT, 2024). Respecto a la ‘demanda de vivienda’ múltiples factores inciden, desde la capacidad de generación de ingresos y ahorro de los hogares, hasta las preferencias frente a gastos distintos a vivienda y/o las expectativas futuras en los precios. Asimismo, inciden factores demográficos, pues la composición de los hogares ha variado de 3.5 miembros por hogar en 2005 a 2.8 en 2018 según datos censales, con esto aumentándose la demanda de microapartamentos y viviendas de menor tamaño. A nivel regional incide también la tasa de crecimiento de los hogares, mientras que Bogotá crece al 2.27%, los municipios aledaños lo hacen al 3.85%, requiriéndose así respuestas conjuntas desde el sector.
Desde el punto de vista de la ‘oferta de vivienda’, la ciudad, como muchas otras, enfrenta escasez de suelo urbano habilitado para suplir una demanda habitacional. Se suma a esto la especulación en los precios del suelo urbano que eleva el valor de las viviendas, dejando (en ocasiones) desatendidos a los segmentos más vulnerables, la crisis en el sector constructor que ha percibido una reducción en los licenciamientos, y cambios en la regulación y norma urbanística, entre otros.
En cuanto al hábitat y la infraestructura pública la revitalización de piezas urbanas se nutre de una escala general de la ciudad, principalmente relacionada con la cercanía a los sistemas de transporte masivo y a la disponibilidad de servicios. En la escala local se alimenta de un trabajo de gobernanza que pretende apoyarse definitivamente en la comunidad y en la acción público privada para lograr construir, no solamente las edificaciones, sino para diseñar y construir también el soporte público local bajo esquemas novedosos de urbanización que aumenten la adaptación al cambio climático. Aunque en términos cuantitativos y cualitativos no se tiene certeza sobre la condición de las redes locales y el estado general del stock público para Bogotá resulta evidente que si la revitalización albergará mayores densidades será necesario, no solamente aumentar la capacidad de las redes, sino cambiar paradigmas de urbanización que permitan responder en términos de diseño los desafíos del cambio climático. Globalmente se ha enfrentado la construcción de lo público del tejido local a través del planteamiento de ‘misiones’ particulares para que “la idea no sea solamente construir más espacios que puedan utilizar las personas, sino hacerlo con una idea ambiciosa de lo que significa vivir bien juntos” (Mazzucato, 1990).
Box 3. La ‘Vulnerabilidad de la vivienda y el hábitat’ desde la revitalización
Para abordar esta vulnerabilidad es necesario concebir la ‘vivienda’ como pilar central de la revitalización. Abordar el desafío habitacional desde este enfoque implica desplegar una oferta integral de hábitat que impulse no solo la producción de unidades de vivienda, sino que en condiciones ideales, se acompañe de una provisión efectiva de servicios públicos domiciliarios, infraestructuras urbanas de soporte y equipamientos de calidad, y que lleguen de forma coordinada. Bajo el lente de la revitalización, el aumento en la producción de nuevas soluciones habitacionales (Mi Casa en Bogotá -asignación de 75 mil subsidios hasta 2027) y el acompañamiento con programas de subsidios y financiamiento para la adquisición de VIS y VIP va mucho más allá de la mera disminución del déficit cuantitativo y cualitativo, le apunta también a dinamizar el aparato productivo, a generar empleos (directos e indirectos), y a catalizar transformaciones urbanas que impulsen la inclusión social y la resiliencia climática.
Posicionar la vivienda como pilar central de la revitalización requiere gestionar eficazmente el territorio, desde la habilitación del suelo, hasta la identificación de predios aptos y edificaciones en desuso subutilizadas con potencial de desarrollo. Específicamente es prioritario (i) implementar medidas que permitan identificar predios aptos donde se pueda desarrollar la vivienda, (ii) priorizar el aprovechamiento de suelo en áreas centrales o subutilizadas, y aplicar los instrumentos de gestión y financiación dispuestos en el marco regulatorio vigente, e (iii) impulsar (en consonancia con el POT, el PHSP y el PDD) el reúso de edificaciones como una estrategia de promover el aprovechamiento de la ciudad construida, priorizando la oferta de VIS y VIP, en venta o arriendo. Solo la rehabilitación de edificaciones de uso comercial o industrial en desuso supone un gran potencial para recibir 100.229 unidades de vivienda (SDHT, 2024). La rehabilitación y construcción de viviendas asequibles en zona central no solo mejora las condiciones de vida de los habitantes, sino que también fomenta comunidades más diversas e integradas, al tiempo que reduce la segregación espacial.
La revitalización del espacio local o de proximidad requiere un tipo de gestión del suelo y de la financiación que involucre directamente a la comunidad y al sector de la construcción y que los ponga en contacto con la construcción de lo público como respuesta al buen vivir y a la adaptación al cambio climático. Incorporar en bienestar para construcción de lo público es uno de los ‘cambios de paradigma’ que pretende la estrategia de revitalización. La SDHT tiene en esto un rol determinante dado que, el mejor uso de los recursos y de la menor emisión de CO2, solo es posible de la mano de los constructores pero especialmente en acompañamiento por el usuario final. Lo anterior implica diseñar e implementar mecanismos novedosos, desde las asociaciones público-privada (APPs) para gestionar y reactivar piezas de ciudad, hasta la utilización de instrumentos novedosos como la Transferencia de derechos de construcción (TDC) para facilitar que propietarios de terrenos de valor ambiental o cultural, puedan transferir sus derechos de construcción a otras zonas donde se habilitará el uso de construcción de vivienda, al tiempo que se asegure la preservación de estos activos.
En resumen, la tres ‘Vulnerabilidades’ enunciadas, constituyen la base contextual y diagnóstica del presente documento. Han servido además como soporte para la construcción de una nueva narrativa de ‘Revitalización del hábitat’ (ver Gráfica) que se articula con la visión del PDD 2024-2027, y contribuye al cumplimiento de sus objetivos y metas. Reconoce también la responsabilidad del Estado y el rol de las políticas públicas para brindar condiciones dignas de hábitat y nivelar los ‘desequilibrios urbanos’ en las zonas más vulnerables, y alcanzar la ciudad del bien-estar y la igualdad de las oportunidades.
Consciente de que el 95% del crecimiento urbano se producirá en países en desarrollo (ONU-Hábitat, 2020), la Nueva Agenda Urbana de 2016 definió como objetivo primordial - ODS 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. A su vez, priorizó los ODS 6. Agua limpia y saneamiento, ODS 7. Energía Asequible y no Contaminante, ODS 12. Producción y Consumo Responsable, ODS 13. Acción por el Clima y ODS 15. Vida de Ecosistemas Terrestres. Según esto, el abordaje para que las ciudades atiendan los desafíos asociados a la construcción del hábitat urbano desde un enfoque integral, donde se garantice la sostenibilidad, la inclusión y la resiliencia en el desarrollo urbano es una prioridad global.
Enfrentar eficazmente los desafíos de la urbanización supone, en primera instancia, sentar una base conceptual sólida sobre el hábitat y la revitalización urbana. Tomando como punto de partida la visión integral de ONU-Hábitat, la Secretaría Distrital del Hábitat adoptó en el año 2022 la siguiente definición de ‘hábitat’ en su "Política de Gestión Integral del Hábitat (PGIH)" como “la construcción colectiva del territorio en el cual se expresan y se construyen las relaciones sociales, equipamientos, el espacio público, la estructura ecológica, el patrimonio y el tejido productivo, generando diversas dinámicas urbanas y rurales”. A continuación se analiza el concepto de revitalización:
La Revitalización bajo el lente de la ecología
Bajo el lente de la ecología, la revitalización y la recuperación de flujos ecosistémicos son conceptos intrínsecamente relacionados. Un enfoque integrado busca: (i) Restaurar la conectividad ecológica restableciendo corredores verdes y azules que permiten el flujo de especies, nutrientes y energía a través del paisaje urbano; (ii) mejorar servicios ecosistémicos incorporando infraestructura verde para potenciar funciones como la regulación hídrica, purificación del aire y mitigación del efecto isla de calor; y (iii) fomentar la biodiversidad creando hábitats urbanos diversos que apoyan la resiliencia ecológica. económicas, ambientales y culturales entre las diferentes formas de vida; soportadas en las viviendas, los
Gráfica X. Restauración Pease Park, Austin
Fuente: Dezeen, 2022
Este enfoque integrado moldea entonces la ocupación territorial no solo a nivel rural sino urbano. Para la revitalización, vista desde el contexto de la gestión del ordenamiento territorial, es fundamental que el flujo por servicios ambientales, sociales y económicos no solo se reactiven sino que se diseñen y construyan utilizando algunos ‘cambios de paradigmas’. Aparecen entonces los conceptos (a distintas escalas) de región, vínculos urbano-rurales, la ‘ciudad de los 15 minutos’ (proximidad) y el sistema del cuidado entre otros, para que el acceso a transporte, a la vivienda, a los servicios sociales, y el empleo requieran menores desplazamientos y mejoren la calidad de vida de las personas. En el caso de los servicios ambientales es importante entender que estos funcionan también de manera jerárquica y es la regulación (hídrica, sujeción del suelo, purificación del aire, etc.) la base para soportar los servicios productivos y estos a su vez los culturales.
La Revitalización bajo el lente socioeconómico
Algunas aproximaciones incorporadas en las agendas globales definen la revitalización como un mecanismo para revertir patrones de deterioro, declive, abandono, degradación social y carencia de infraestructura en piezas específicas de ciudad. A su vez, la revitalización es un proceso que implica no solo la rehabilitación física, sino también la dinamización económica y social de las comunidades (VASAB, 2016). Cabe precisar que los procesos de declive y deterioro en las ciudades no son consecuencia, necesariamente, de procesos de desindustrialización, sino que resultan de la obsolescencia en la localización de ciertos usos dentro del tejido urbano y el espacio público. En este sentido, la informalidad continúa jugando un papel crucial en la construcción de lo público y, aunque no se trata de entornos degradados en sí mismos, sí son entornos en proceso de consolidación, donde resulta prioritario intervenir con enfoques distintos a los del ‘mejoramiento integral’ de los años setenta.
La Revitalización bajo el lentes de las instituciones
La ‘revitalización’ precisa un enfoque de gobernanza multinivel y “(…) de un proceso fluido para facilitar la participación de diversos grupos de interés, y gobiernos” (Ibid., 2016). Tras un análisis comparado (países y ciudades) de políticas y programas asociados a la revitalización, se destaca como principal hallazgo que, el éxito (o no) de estos procesos de transformación suele estar condicionado por la capacidad de gestión y gerencia pública, la robustez de su marco institucional y la capacidad de alcanzar acuerdos intersectoriales en múltiples niveles que garanticen la activa participación de todas las partes.
El “Plan de Ordenamiento Territorial (POT) -Bogotá Reverdece 2022-2035”, adoptado mediante Decreto 555 de 2021, destaca la relevancia de los procesos ‘revitalización’ para alcanzar el nuevo modelo de ocupación de la ciudad. Según el artículo 5. ‘Objetivos de ordenamiento territorial’:
El Distrito Capital busca revitalizar y embellecer la ciudad, incentivando la producción de vivienda y soluciones habitacionales que promuevan la conservación de los barrios y edificios de importancia arquitectónica y urbanística, cualificando los barrios consolidados, y los asentamientos legalizados, desarrollando nuevas piezas ejemplares de ciudad y focalizando el mejoramiento integral y la renovación urbana en la modalidad de revitalización en sectores estratégicos, promoviendo la permanencia de moradores, unidades productivas y propietarios en los proyectos que transforman el territorio. (Decreto 555, 2021)
En el contexto del Decreto 555, la ‘revitalización’ es parte estructural de las políticas de largo plazo del ordenamiento territorial de Bogotá. La “Política de ocupación, aprovechamiento y manejo del suelo”, indica que esta se concreta en acciones para “(…) favorecer la revitalización urbana, cualificación de las áreas consolidadas y el desarrollo de nuevas áreas ejemplares de ciudad promoviendo la permanencia de moradores, unidades productivas y propietarios” (núm.5.).
Por su lado, el Decreto 563 de 2023 reglamenta y dicta disposiciones alrededor de la “Política de revitalización urbana y protección a moradores y actividades productivas” (núm.8.), cuyo fin es “intervenir estratégicamente, vinculando las dinámicas patrimoniales, ambientales, sociales y culturales, para proteger y garantizar la permanencia y calidad de vida de los pobladores originales” además de atender “(…) el espacio público, contemplando la diversidad social y de usos, la percepción de libertad, el sentimiento de comunidad, respetar todas las formas de vida, junto al cuidado y mantenimiento del ambiente, tanto natural como construido, y en términos de acceso a la vivienda, al empleo y a los servicios públicos domiciliarios”.
Asimismo, el “Plan de Desarrollo del Distrito 2024-207 - Bogotá Camina Segura” (art. 149) define los ‘Polígonos de Revitalización (PR)’ y señala que la SDHT fijará los criterios para su priorización en zonas que requieran atención especial, en todos los casos considerando factores como la degradación urbana, la vulnerabilidad social y el acceso a servicios básicos, entre otros.
Son áreas receptoras de las intervenciones dirigidas a la revitalización que hacen parte del Programa 24: Revitalización y renovación urbana y rural del presente Plan de Desarrollo. Estas áreas tienen como objetivo principal, la identificación de las condiciones de habitabilidad de manera segura e inclusiva en la ciudad, así como potenciar el desarrollo urbano y elevar la calidad de vida de los ciudadanos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2024).
En el contexto de la revitalización, son metas en los sectores de Hábitat y Planeación del PDD:
Intervenir 18 polígonos de intervención integral de espacio público y revitalización para la promoción de espacios públicos seguros.
Viabilizar 1.800 HA para el desarrollo de proyectos en la ciudad desde los componentes de la estructura ecológica principal, movilidad, espacio público, revitalización, sistema del cuidado, vivienda, servicios urbanos empleo y productividad que aporten al desarrollo de Bogotá.
Diseñar e implementar cuatro estrategias que promuevan la participación ciudadana en la revitalización y resiliencia de espacios urbanos y rurales a través de la gobernanza colaborativa la gestión e innovación social para un hábitat incluyente.
Ejecutar tres proyectos de equipamientos a través del programa de infraestructura urbana.
Estructurar 10 proyectos de renovación y/o desarrollo urbano.
Intervenir 1.800 Hectáreas a través de los Planes de Intervención para el Mejoramiento Integral del Hábitat (PIMI-Hábitat).
Intervenir dos polígonos priorizados de intervención integral de revitalización y mejoramiento de barrios que promuevan la renaturalización y la adaptación al cambio climático. (BID, 2024
3.2. Vivienda: Un pilar central de revitalización; un camino hacia el bienestar.
La vivienda como vehículo fundamental para la superación de la pobreza y alcanzar el bienestar. Con frecuencia a la vivienda se le reconocen atributos de funcionalidad, seguridad, saneamiento, resguardo y protección, incluso más recientemente, de sostenibilidad. Con el fin de brindar una mirada más exhaustiva e integral sobre la responsabilidad, el rol y las oportunidades de la vivienda, este documento reflexiona e incorpora elementos que en ocasiones suelen quedarse al margen. Algunos autores han advertido sobre la importancia de una vivienda digna para ampliar las capacidades y las libertades de los seres humanos (Sen, 2000), del rol de los derechos de la propiedad y la forma en que estos afectan el desempeño económico a largo plazo (1990), de la vivienda como activo para la transformación en capital productivo (De Soto, 2000), o de esta como dispositivo para la combatir la pobreza (Rossbach, 2024). Bajo este marco, se sostiene entonces que, tanto el acceso como el derecho a la vivienda son factores determinantes para la superación de la pobreza y esencial para movilidad social de los hogares, especialmente de aquellos más vulnerables.
Gráfica X. Aspectos mínimos de la vivienda
Fuente: Folleto N21 ACNUDH y ONU-Hábitat, 2010 – propuesta Mazzucato and Farha, 2023
Antes que un bien de consumo, la vivienda es un derecho fundamental para llevar a cabo una vida digna. Sobre el derecho de las personas a la vivienda, existe el consenso internacional de que ésta debe ser digna y adecuada. La vivienda como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, reconocida en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), así como en el objetivo 11 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el Acuerdo de París, y la Nueva Agenda Urbana. Cabe anotar que, “el derecho a una vivienda adecuada no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte” (ACNUDH y ONU-Hábitat, 2010). Por derecho a una vivienda adecuada se entiende la seguridad de ocupar un hogar sin riesgo de desalojo o expulsión, residir en un entorno que refleje las condiciones culturales, asegure el acceso a servicios básicos, educación y oportunidades laborales.
Gráfica X. Vivienda Colectiva con residentes de Sanjaynagar, Ahmednagar.
Fuente: Dezeen, 2022
En cuanto al Estado colombiano, éste no solo se circunscribe dentro del ámbito institucional del sistema de Naciones Unidas y otras instancias internacionales en temas relacionados con el hábitat, sino que prevé los derechos constitucionales a una vivienda digna y a los servicios públicos domiciliarios, y rescata el principio de la función social de la propiedad (CPC, 1991 y Ley 388, 1997). No obstante, y a pesar de los múltiples esfuerzos para cumplir estos propósitos, resolver ‘el Gran desafío de la vivienda’ (Mazzucato, 2023) continúa siendo asunto de interés universal.
El acceso a la vivienda es un asunto de interés universal para la movilidad social. Hacia finales del siglo XIX el economista liberal Henry George llamó la atención sobe la ‘cuestión de la tierra’ (1881), y la puso en el centro de un debate profundo; un debate moral y económico, argumentando que dicha ‘cuestión’ resultaba esencial para la superación de la pobreza (George, H., 1879). De forma similar, este documento respalda la tesis de que la vivienda es un dispositivo poderoso de inclusión social que puede y debe facilitar el cierre de brechas para los hogares. Esto considerando que: (i) el 11% del total de hogares de Bogotá presenta déficit habitacional, (ii) que más de 283 mil habitantes se encuentran en condición de pobreza multidimensional (SDHT, 2024), y (iii) que persisten obstáculos significativos para que las familias, especialmente aquellas con menores ingresos, logren hacerse propietarios de una vivienda. Sigue siendo un reto importante la articulación efectiva entre los mecanismos de ahorro personal, las opciones de financiamiento crediticio y los programas de subsidios gubernamentales.
Una vivienda accesible es aquella que potencia las condiciones de su entorno y lo transforma en capital social, económico, ambiental y cultural para los hogares. Respecto a la ‘localización’ como uno de los criterios mínimos de una vivienda adecuada, contenido en el ‘Folleto Informativo No. 21’:
La vivienda no es adecuada si no ofrece acceso a oportunidades de empleo, servicios de salud, escuelas, guarderías y otros servicios e instalaciones sociales, o si está ubicada en zonas contaminadas o peligrosas (ACNUDH y ONU-Habitat, 2010).
Bajo este lineamiento, aprovechar las ‘ventajas de localización de la vivienda’ dentro del modelo de ocupación territorial de Bogotá es prioritario por varias razones:
En el largo plazo, una vivienda (bien intrínsicamente ligado al suelo) tiende a valorizarse permitiendo a las familias constituir patrimonio e ir asegurando, en mayor o menor medida, un nivel de progreso intergeneracional. El ‘factor de localización’ de una vivienda es determinante en la trayectoria socioeconómica de los individuos. La ubicación de un inmueble produce externalidades positivas o negativas que se correlacionan con las probabilidades de ascenso social de quienes lo habitan. Estos efectos tienden a ‘monetizarse’ constituyendo el patrimonio familiar. Proyectos de vivienda social en América Latina, han evidenciado incrementos de hasta un 766% del valor de la propiedad (Zabalbeascoa, 2016), destacando la importancia de aplicar criterios de ‘proximidad’ que privilegien la zona central sobre periferia.
En el corto plazo, una vivienda que privilegia criterios de ‘proximidad’ trae consigo beneficios directos en la ‘estructura de gastos’ de los hogares. Si se consideran los deciles más bajos de la población, estos tienden a ver afectada su capacidad de ingreso en el día a día, pues destinan una alta proporción de sus recursos a costos de transporte. En el caso de las madres cabeza de hogar, estas suelen verse aún más afectadas, pues no solo pasan largos tiempos de desplazamientos, sino que además, suelen tener altas labores del cuidado a sus espaldas. De manera que impactar este rubro para generar ahorros y que estos puedan ser destinados a cubrir otras necesidades básicas de los hogares como salud, educación, u ocio, es fundamental. El tiempo ahorrado, como activo y patrimonio social y material.
Es un hecho, las personas no se desplazan a la ciudades en busca de un ‘techo’, lo hacen en busca de ‘oportunidades’, pues es en ellas donde se concentra más del 80% del total de la actividad económica (Banco Mundial, 2022). Por sí sola, la vivienda es incapaz de atender las aspiraciones de los hogares, pues ésta, no solo debe proporcionar un espacio habitable seguro y funcional, sino también integrarse en un contexto más amplio que incluya acceso a servicios básicos, infraestructura, equipamientos y oportunidades socioeconómicas. En ese contexto, los centros urbanos sí que resultan atractivos, pues estos ofrecen ventajas de aglomeración, ej. menores costos de transporte, mejor emparejamiento laboral (formación y especialización) y mayor intercambio de conocimientos (DNP, 2014), y de vida pública e interacción social. Además, suelen contar con una infraestructura más desarrollada y eficiente, y su acumulación de capital social, fomenta la creación de redes que potencian de formas extraordinaria el progreso individual y colectivo de la sociedad.
La ubicación de viviendas para los más vulnerables en las periferias urbanas conlleva costos (sociales, ambientales y económicos) aún inciertos. Es necesario cuestionar si el único horizonte habitacional para esta población debe limitarse a los márgenes, allá donde la ciudad ya terminó. El fenómeno de migración del campo a la ciudad mantendrá llevando a que en tan solo tres décadas 2 de cada 3 personas resida en áreas urbanas (Ibid., 2022). Responder a este fenómeno requiere la participación activa del Estado y prever cómo, cuándo y dónde se localizarán aquellas nuevas familias. ¿Cómo prepararse para atender la demanda de suelo, soluciones habitacionales, provisión de servicios básicos, salud, educación, y condiciones de empleo digno?, ¿Es posible avanzar una hacia una ciudad incluyente donde la asignación de subsidios VIS y VIP en áreas centrales o bajo criterios de 'proximidad' crezca progresivamente?, ¿Es viable activar mecanismos alternativos que faciliten la inclusión socioeconómica de los hogares para que estos amplíen sus capacidades de elección (Sen, 2000), por ejemplo, sobre un sitio deseable y adecuado donde vivir?.
Gráfica X. Visualización de ciudad revitalizada.
Fuente: Elaboración propia, 2024
Antes que la mera construcción de casas una al lado de la otra, la ciudad es una ‘rampa’ ascendente que facilita a los hogares alcanzar movilidad. Prever acciones de política integral del hábitat que atiendan de forma efectiva la demanda de vivienda dentro de la ciudad ya construida bajo una perspectiva integral y de sostenibilidad ante el cambio climático es crucial. Más aún cuando persisten desafíos de: (i) expansión acelerada de huella urbana, con afectación de servicios ecosistémicos, (ii) escasez de suelo habilitado, (iii) aumento de déficit habitacional por viviendas en malas condiciones, (iv) aumento de brecha entre la conformación de hogares y los ritmos de producción, (v) informalidad y proliferación de asentamientos informales en zonas de riesgo no mitigable, y (vi) segregación socioespacial, entre otros.
La construcción sobre una nueva narrativa de revitalización de Bogotá se sustenta en el reconocimiento de vulnerabilidades complejas e interconectadas. La ciudadanía ha venido enfrentando vulnerabilidades en al menos tres ámbitos: (i) climática y medioambiental, (ii) social y económica, y (iii) del hábitat y la vivienda, que la ciudad enfrenta.
Desde el PDD 2024-2027, se visionó a Bogotá como la ciudad del bien-estar y la igualdad de las oportunidades. En línea con esto, y en reconocimiento del rol de Estado, la SDHT orienta su política pública para brindar condiciones de acceso y derecho a un hábitat inclusivo y resiliente que permita nivelar los desequilibrios urbanos y reducir las brechas.
A su vez, el POT de Bogotá si las bases para que esta administración lidere aquellas acciones asociadas a la revitalización urbana. Corresponde a avanzar en el diseño de un modelo de gestión urbano que se apalanque en la revitalización para intervenir piezas de ciudad en aprovechamiento de la ciudad construida. La revitalización como esfuerzo de coordinación que no solo acompañe modelos de renovación urbana o mejoramiento integral, sino que fortalezca los mecanismos para operar zonas de consolidación urbanística.
La hipótesis central de que el éxito (o no) de los procesos la revitalización urbana parece estar condicionado a la capacidad de gestión y gerencia pública. Se incluye además la robustez institucional y la facilidad para alcanzar acuerdos que garanticen la participación efectiva de todas las partes. Bajo estas premisas, una coordinación interinstitucional para la ejecución de obras y revitalización en la ciudad debería aportar como mínimo a lo siguiente:
Aportar a la proximidad para el cierre de brechas desde la vivienda: El crecimiento urbano acelerado ha dado lugar a un desarrollo desequilibrado, caracterizado por la expansión desmedida del área urbana y por desafíos en la movilidad. Esto ha generado desigualdades espaciales que tienen la posibilidad de ser revertidas mediante intervenciones estratégicas de revitalización, promoviendo no solo la mejora de la infraestructura y los servicios, sino asegurando una distribución equitativa de los recursos y oportunidades. La vivienda social y la asignación de subsidios en áreas urbanas adecuadamente dotadas (infraestructura urbana de soporte), considerando la localización como activo para generar condiciones de inclusión y movilidad social. El enfoque facilita el acceso a la vivienda para poblaciones vulnerables y promueve su integración en el tejido urbano, asegurando que los beneficiarios estén en entornos bien cualificados.
Atender la falta de acceso a servicios Básicos: Los asentamientos informales y las áreas desatendidas carecen de acceso adecuado a servicios básicos (agua, saneamiento, electricidad y gas), debido a la existencia de sistemas de distribución obsoletos que no alcanzan a satisfacer la creciente demanda. La situación afecta de forma directa la calidad de vida de los ciudadanos, y plantea retos en materia de planificación y extensión de los sistemas.
Reducir los riesgos climáticos y ambientales: Bogotá enfrenta crecientes riesgos climáticos, con consecuencias como racionamientos de agua, inundaciones y olas de calor, que amenazan la resiliencia de su infraestructura. Estos desafíos requieren la implementación de medidas de adaptación sostenibles para mitigar los efectos del cambio climático y asegurar un suministro adecuado de recursos hídricos. La degradación ambiental de áreas naturales, como los páramos que rodean la ciudad, afecta la seguridad hídrica. Estos ecosistemas, esenciales para la regulación del agua, están siendo impactados severamente por las actividades humanas y el cambio climático, lo que reduce su capacidad para almacenar y regular el agua.
Cerrar las brechas de financiamiento: Persisten limitaciones financieras significativas para el financiamiento público de actualizaciones en la infraestructura local, lo que requiere la adopción de modelos de financiamiento innovadores, como las asociaciones público-privadas (APP). Estas APP pueden ofrecer soluciones efectivas para abordar las necesidades de inversión (CAPEX y OPEX) y mejorar la cobertura de bienes y servicios. Además, promueve un círculo virtuoso basado en reglas de juego claras y confianza inversionista.
Como proceso, la revitalización, se soporta en dos pilares fundamentales: (i) algunos cambios en los paradigmas de la construcción de lo público, y (ii) la oferta de vivienda como un proceso progresivo y localizado preferiblemente en zonas centrales y bien conectadas.
Sobre la construcción de lo público
Lo primero, y aparentemente más complejo, sea acordar cuál es ‘el fin’ de la construcción de lo público. Sostiene la economista Mariana Mazzucato que, la cuestión central no es solo construir espacios que puedan ser utilizados por las personas sino, construir espacios que nos permitan vivir mejor (1990), ya citado en este documento. Ahora, si bien es difícil definir ese ‘vivir mejor’ desde lo individual, como colectividad sí es posible afirmar que tanto la proximidad a la oferta pública y el empleo (lo local) como la adaptación al cambio climático, hace parte esencial de eso que estamos equiparando al bienestar y eje de agenda para este cuatrienio desde la SDHT.
A estos espacios públicos de escala local los integran dos partes, una que se ve y otra que no. Sobre la primera, ésta se diseña y que se discute usualmente con la comunidad (ej. andenes, parques, mobiliario, etc.), que es visualmente percibida y disfrutada por todos. Sobre la otra segunda parte que, discurre principalmente por el subsuelo y no se ve, es la encargada de prestar servicios públicos y ecosistémicos principalmente de regulación. Esta última poco, o nada, ha sido discutida dentro del debate público.
A pesar de la limitada conversación sobre lo que denominaríamos las 'raíces' de la ciudad, infraestructura de soporte urbano que subyace el territorio, resulta vital para poder lograr las transformaciones en los procesos de revitalización. Sostenemos que, lo que ‘no se ve’ tiene todo que ver con se atiende la ‘vulnerabilidad territorial’ y como se adapta la ciudad al cambio climático.
Gráfica X. Componentes del espacio público desde la revitalización de SDHT
Fuente: SDHT, 2024
Sobre la oferta de vivienda inclusiva
Trascender la mera ‘noción’ funcional de la vivienda como refugio para que esta sea valorada como un dispositivo de inclusión y desarrollo. Según el informe del Banco Mundial “Trayectorias: Prosperidad y reducción del a pobreza en territorio colombiano”, en el país persiste una de las tasas de movilidad relativa más bajas del mundo (2024). En este contexto la vivienda cobra gran relevancia, pues como argumenta De Soto, ésta es un activo crucial para la transformación en capital productivo del hogares (2000), es un catalizador de movilidad y de desarrollo, cuyo potencial es no solo reducir las desigualdades territoriales sino combatir la pobreza intergeneracional.
Abordar este postulado implica a sincerarnos, resolver algunas cuestiones asociadas a las aglomeraciones urbanas y los efectos que estas producen sobre la vivienda. Por ejemplo, ¿qué tipo de relaciones (vínculos) se fortalecen o debilitan cuando estas se asientan?, ¿cómo se afectan los precios del suelo, y por ende de la vivienda?. De esto modo, es crucial considerar nuevas alternativas de gestión de ciudad que den respuesta a fenómenos como la expansión, la escasez de suelo, o la ubicación (por defecto) de las vivienda de bajos ingresos en las afueras de la ciudad.
Gráfica X. Vivienda reúso, Dublán Reurbano, CDMX
Fuente: Productora, 2025
Planteamos un nuevo enfoque, basado en las personas, dando el salto de políticas de ‘vivienda social’ a ‘políticas sociales de vivienda’. La SDHT apuesta este cuatrienio a la vivienda como uno de los pilares centrales de la revitalización. Acercar el mercado de la oferta a la demanda implica poner en marcha varias estrategias: (i) programas de subsidios flexibles adaptados a las necesidades de los hogares en distintas etapas del ciclo del proyecto; (ii) el aprovechamiento de la ciudad construida fortaleciendo el reúso de edificaciones para aumentar la oferta de vivienda en área central y contribuir a la regeneración urbana; e incluso a (iii) esquemas de asociación público-privada para proyectos de vivienda social en zonas bien servidas, que integren la vivienda con infraestructura pública, espacios verdes y oportunidades de empleo. Le apostamos a una política integral de revitalización urbana centrada en la vivienda, que priorice la proximidad a servicios esenciales, el acceso a oportunidades y la sostenibilidad del hábitat.
A partir de lo anterior…
Proponemos una vía para la gestión urbana que atienda a partir de la sumatoria de pequeñas intervenciones físicas y una oferta pública robusta la ciudad, dado que reconocemos que a la fecha, ni existe ni ha sido gestionada por la formulación de instrumentos de ordenamiento territorial en la técnica de planificación, en cascada con sus mecanismos de planificación física (uso, intensidad de uso y estándares) y de gestión (del suelo, financiación y asociación).
La tradición Bogotana de formular planes ha logrado, de alguna manera, consolidar planes (parciales y de mejoramiento integral) e instituciones (Renobo y Caja de la Vivienda Popular) capaces de responder a necesidades de la ciudad formal a ser renovada y de la informal a ser mejorada integralmente. Sin embargo, para esta administración, en cabeza de la Secretaría Distrital del Hábitat (SDTH), resulta crucial generar un vía que nos permita atender de manera integral los espacios urbanos que no reciben el impacto directo de las grandes inversiones a ser renovadas ni aquellas que están en los planes de mejoramiento integral. A esto lo hemos denominado ‘La revitalización de las pequeñas obras y los grandes acuerdos comunitarios’.
Box 4. Los tres tipos de gestión urbana
Planificación a largo plazo. Tanto la urbanización como la reurbanización del suelo en el POT vigente está concebida en grandes operaciones (AE, AIM, ORUM, entre otras) cuyas variables de selección espacial son fundamentalmente la disponibilidad de servicios públicos (estructuralmente agua) y la cercanía a transporte público (principalmente el metro). Estas operaciones a gran escala tienen asignados operadores, esquemas de gestión asociada a cargo de entidades adscritas o vinculadas y ciclos de largo plazo. Los procesos de reurbanización de lo público se conciben de manera masiva y a cambio de edificabilidad.
Mejoramiento Integral. La intervención en el mejoramiento integral de barrios (uno de los programas con mayor desarrollo en el distrito) y el reciente “Plan Terrazas” siempre se ha considerado a escala local para su urbanización con inversiones y subsidios predio a predio donde el esfuerzo se considera casi en su totalidad público. Principalmente se trata de un programa de “primera urbanización” en suelos periféricos desarrollados informalmente y de mejoramiento de vivienda predio a predio. Este tipo de planes (PIMIS) son de gestión pública, y necesitan de una institucionalidad estable (ej. CVP) que pueda superar algunos aspectos que se resuelven con la curaduría social, los bancos de materiales etc. y en consecuencia son también de largo aliento.
Revitalización. La revitalización de los suelos que no hacen parte de los dos esquemas de gestión anteriores propone una tercera vía que comprende: (i) Procesos gestionados, en zonas centrales, por la administración distrital y a partir de la inversión pública específica de cada periodo de gobierno con concurrencia espacial; (ii) un modelo de gobernanza que permita la concurrencia de las empresas privadas para la reurbanización de pequeños ámbitos locales a través de la SDTH y con un papel protagónico de las empresas de servicios públicos y posibles aliados (como el IDU) con criterios técnicos asociados a la adaptación al cambio climático; y (iii) un estímulo de generación de vivienda localizada en zonas centrales empezando con procesos de arrendamiento, reúso y gestión de suelo para vivienda nueva principalmente en procesos predio a predio. La anterior tiene sentido porque se alinea a los Planes de Desarrollo. La SDHT apuesta por un sector público capaz de adaptarse a los nuevos desafíos. Así como es de necesaria la gestión del suelo en procesos de actuaciones integradas a largo plazo se hace importante que se pueda responder a la demanda de vivienda en suelos bien localizados, pero también urbanizados de acuerdo a las necesidades de adaptación al cambio climático.
El ‘Plan Distrital de Desarrollo 2024-2027 - Bogotá Camina Segura’, ha visionado a Bogotá como “la ciudad del bien-estar y de la igualdad de oportunidades” (2024). Caminar y transitar seguros hacia la concreción de esta visión supone, primeramente, concertar ciertos conceptos. No solo la baja capacidad del ingreso sino la falta de acceso a servicios básicos, vivienda, educación, salud, o incluso al espacio público constituyen factores de disparidad social, ambiental, cultural y económica. Lo anterior es sustancial, más aún cuando se reconoce que son fines esenciales del Estado “servir a la comunidad, promover la prosperidad” así como “(…) mantener la integridad territorial” (CPC, art. 2, 1991). Del mismo modo prevé en su artículo 5. “el derecho a una vivienda digna” (Ibid., 1991), y resalta además la función social y ecológica de la propiedad.
Además, es razón esencial de la política pública, contribuir intencionalmente a la atención de aquellas problemáticas de interés público y generar beneficios por el bien de la sociedad. Bajo esta premisa, la Secretaría de Hábitat busca avanzar en el diseño e implementación de políticas que, en su sentido más amplio, contribuyan a la reducción de las vulnerabilidades (hábitat y vivienda; climáticos y ambientales; sociales y económicos; seguridad), y den respuesta a las problemáticas de segregación espacial y reviertan los ‘desequilibrios territoriales’. Así las cosas, que el Distrito oriente y propicie las condiciones necesarias de un hábitat digno, seguro y resiliente, con acceso a bienes urbanos resulta vital para nivelar la cancha de las oportunidades y promover desarrollo.
Gráfica X. Visión PDD, Estado y políticas SDHT Nuestra narrativa de ‘Revitalización del hábitat’
Fuente: Elaboración propia, 2024
Las administraciones locales enfrentan el desafío de implementar políticas de impacto duradero en mandatos de ‘corto plazo’. El enfoque tradicional (rígido) suele negar esta condición, y tiende a generar resistencias por parte de las administraciones subsiguientes. No en vano, grandes proyectos urbanos suelen verse frustrados, bien sea por cambios de visión o por percibirse como impuestos. ¿Es posible pensar en un modelo alternativo, amplio de gestión de ciudad que se renueve cada cuatro años, y se adapte a las visiones de administraciones entrantes? Proponemos sincerar la conversación y reconocer estas dinámicas de coyuntura, y brindar entonces una 'caja de herramientas' que: (i) viabilice la gestión y ejecución de obras durante el cuatrienio, y agreguen valor desde la escala local; y (ii) que siente una base sólida de políticas duraderas, aunque susceptibles de ser refinadas o mejoradas por las administraciones subsiguientes, y que se ajusten a las necesidades conforme el paso del tiempo. Nuestro enfoque busca ofrecer, una tercer vía de gestión pública para la construir de ciudad.
Construyendo sobre lo construido: revitalización y vivienda
Plan de Desarrollo del Distrito 2024-207: El PDD, en línea con lo señalado por el POT (art. 5), señala que no solo la construcción de nueva vivienda y espacio público garantizan un proceso exitoso de revitalización, sino que ésta debe promover transformaciones urbanas que revitalicen el entorno en zonas de deterioro, brinden seguridad y equidad para todos, asimismo, que preserven los tejidos sociales y los derechos de propietarios y moradores.
Política Pública de Gestión Integral del Hábitat: La PIGH se encuentra orientada a mejorar las condiciones de urbanas y rurales de la ciudad gestionando el territorio integralmente, y plantea como objetivos: (i) Promover del acceso y disfrute a territorios de calidad y del cuidado; y (ii) generar de herramientas que faciliten la producción, acceso y mejora de soluciones habitacionales. Frente al primer objetivo, es necesario garantizar los soportes urbanos requeridos, y paralelamente incorporar criterios de construcción sostenible, ecourbanismo, reverdecimiento, el cálculo de la huella de carbono para el sector vivienda, y medidas de incentivos para la movilidad sostenible. Avanzar hacia el segundo objetivo, implica reconocer el rol de la vivienda como pilar central de desarrollo de la revitalización, promoviendo la oferta, incentivando y habilitando desarrollos, gestionando suelo útil para construcción de VIS, reducir las barreras de acceso a la vivienda y fortalecer la capacidad de ingreso de los hogares, entre otras. Del mismo modo, es urgente activar mecanismos alternativos para el desarrollo de nuevas soluciones de vivienda como lo es el reúso de edificaciones, lotes con servicios, o producción publica de vivienda (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2022).
En virtud de lo anterior…
La Secretaría Distrital de Hábitat (SDHT), para estos cuatro años de administración ha establecido la vivienda y la reurbanización como ejes de la ‘revitalización urbana’. El enfoque considera que “alrededor de esta estrategia, se podrían desarrollar acciones de mejoramiento de entornos, de barrios, de acceso a servicios públicos y por su puesto de gestión del suelo para vivienda nueva, equipamientos y espacio público” (BID, 2024).
El Plan de Vivienda “Mi Casa en Bogotá” es una Estrategia ambiciosa orientado a la atención de 75 mil hogares durante el periodo 2024 -2027. La SDHT ha diseñado un Plan sin precedentes orientado a: facilitar el acceso a una solución de vivienda VIS o VIP a los hogares más vulnerables través de la asignación de un subsidio reduciendo el déficit cuantitativo y cualitativo, y a reactivar el sector constructor de la ciudad que aún resiente los coletazos de la pandemia Covid-19. El diseño contempla un conjunto amplio de programas, bajo tres modalidades adquisición:
Vivienda nueva: ‘Oferta preferente’, ‘Reduce tu cuota’, ‘Reactiva tu compra, reactiva tu hogar’, ‘Ahorro para mi casa’, ‘Adquisición de vivienda nueva rural’.
Arrendamiento (con/sin opción de compra): ‘Mi ahorro mi hogar, ‘Arrendamiento social’, ‘Reúso’.
Mejoramiento habitacional: ‘Mejora tu casa, habita tu hogar’.
Gráfica X. Programas de la SDHT
Fuente: BID adaptado de SDHT, 2024
El Plan ‘Mi Casa Ya’, que se financia con recursos Distritales, es novedoso en la medida en que responde desde la pertinencia y atiende las necesidades de las familias más vulnerables. Por un lado, los subsidios para hogares con ingresos de hasta 4 SMLMV contribuyen con el cierre financiero de quienes están comprando vivienda VIS o VIP (BID, 2024), y apoyan a quienes requieren recursos adicionales para lograr la escrituración de su casa durante el año de asignación del subsidio. Constituyen además un apoyo para aquellas familias que presenten dificultades para cubrir el total de su cuota de crédito mensual, o para quienes buscan realizar el pago del canon de arrendamiento y para materializar mejoras de habitabilidad que requiera la vivienda existente.
En paralelo, la SDHT ha puesto en marcha la Estrategia “Revitaliza tu barrio” que estima impactar 497 barrios y 1 millón de habitantes, impulsando criterios de calidad, seguridad y adaptación al cambio climático. La Estrategia (ver Capítulos 5, 6 y 7), que contempla la coordinación del sector hábitat: vivienda, servicios públicos y espacio público, se ha fijado dentro de sus objetivos principales: facilitar instancias de coordinación y gestión intersectorial (público-privada) que faciliten la toma de decisiones y la optimización de inversiones para transformaciones urbanas; reducir las brechas socioespaciales (acceso a espacio público, servicios públicos domiciliarios, equipamientos, etc.); y asegurar la asignación progresiva de subsidios de vivienda en zonas con potencial de ser revitalizadas, bien servidas y localizadas.
La ‘revitalización urbana’ precisa medidas de coordinación interinstitucional asociadas a la gestión y habilitación de suelo, así como al aprovechamiento y reúso de edificaciones para generar vivienda nueva o de alquiler. Por un lado, la SDHT viene avanzando en el cierre de procesos de gestión de suelo para 120 hectáreas; así como en la habilitación de otras 90 hectáreas adicionales hasta 2027 para ampliar la oferta de vivienda de interés social y prioritario en articulación con la aplicación de instrumentos de planeación y gestión. En paralelo, gestiones que fomentan el reciclaje de edificaciones subutilizadas, localizadas en zonas bien servidas y con potencial de albergar nuevas soluciones habitacionales. Se estima que la rehabilitación de edificaciones de uso comercial o industrial en desuso representa un potencial para recibir 100.229 unidades de vivienda (SDHT, 2024). El portafolio de vivienda en la ciudad, de la mano de la revitalización, incluye acciones que la SDHT ya viene adelantando, como impulsar proyectos de VIS y VIP en predios fiscales o privados, proyectos inmobiliarios mediante la habilitación de suelo en Actuaciones Estratégicas (AE), Unidades Funcionales (UF), Planes Parciales (PP), para soluciones habitacionales mediante el reciclaje de edificios públicos y privados (SDHT, 2024). El propósito de estas medidas es mejorar las condiciones de calidad de vida de las personas, fomentar comunidades más diversas e integradas, y reducir la segregación espacial.
La SDHT ha priorizado 20 espacios urbanos conocidos como ‘Polígonos de Revitalización’ (PR) a lo largo y ancho de la ciudad. La oportunidad de estas piezas de ciudad, desde la perspectiva de la vivienda, es acercar el mercado de la demanda y la oferta existente, gestionando cambios en la estructura pública, la mezcla de usos, y reduciendo los tiempos de desplazamiento mientras se impulsa el modelo de proximidad del POT. Ahora bien, para que la vivienda se consolide como eje central de la revitalización urbana en Bogotá, es necesario adelantar acciones como la identificación de predios aptos para la construcción de vivienda, de igual modo aquellas edificaciones existentes sujetas de aprovechamiento y localización de vivienda en área central, e incluso facilitar los trámites internos, donde la Ventanilla Única de la Construcción (VUC) puede jugar un importante rol en este propósito (BID, 2024).
